بروکراسی

بروکراسی (حکومت ادارات یا دیوان‌سالاری)، به سلسله مراتبی از اقتدار و مسئولیت اطلاق می‌شود که یک سازمان رسمی، برای هماهنگ ساختن فعالیت‌هایش و رسیدن به اهداف تعیین‌شده‌اش، ازآن استفاده می‌کند.(کوئن،1374 ،ص33)بروکراسی مانند تمام مفاهیم علوم انسانی در روندی تاریخی معنا یافت عناصری از دیوان‌سالاری، درفرهنگ‌های کهن مانند مصر باستان و چین وجودداشته، اما توسعه اصلی، هنگامی رخ داد که در اواخر قرون وسطی، حکومت‌های پادشاهی مطلق مبتنی بر دیوان‌سالاری، در پایان دوره فئودالیسم، پدیدارشدند. درسده‌های 17 و 18، نخستین دیوان‌سالاری بزرگ (بعد از کلیسای کاتولیک قرون وسطی)

درفرانسه، پروس و روسیه بالیده گشتند. توسعه بروکراسی با اقتصادِ مالیِ جدید، گره خورده است؛ بی‌آنکه بتوان یک رابطه عِلّی یک‌جانبه، میان آن‌دو برقرارکرد (صبوری کاشانی، 1374، ص68)درقرن 19 که سازمان‌های صنفی و یا شرکت‌های کوچک خانوادگی دراروپا از بین رفته و سازمان‌های بزرگ پدیدآمدند، دیگرشیوه پدرسالارانه و اقتدارگرایانه سازمان‌های تولیدی خانوادگی، کاربرد مؤثری نداشت وبه شیوه‌های سازمانی رسمی‌تر و کارا‌تری نیاز بود. تنها الگوی موجود سازمان‌های بزرگ، سازمان‌های نظامی بودند.

بروکراسی جدید، حاصل جنبش فلسفی مشهور به ایده‌آلیسم آلمانی است؛ نام‌آور‌ترین نظریه‌پردازآن نیز ماکس وبر (1920-1864) می‌باشد که نظریه خود را درباره بروکراسی در اوایل سده 20 منتشرکرد. نظریه وبر درباره سازمان‌ها، در دوکتاب معروف او “اخلاق پروتستان و روح سرمایه‌داری” و “اقتصاد و جامعه”،یافت می‌شود. وبر سازمان بروکراتیک را درجامعه صنعتی امروزی، کارآمدترین نوع سازمان می‌داند(کوئن، 1374، ص35).

وبر ویژگی‌های دیوان‌سالاری را در کتاب «دین، قدرت، جامعه» شرح می‌دهد. در بیانی کلی‌، این ویژگی‌ها عبارتند از: 1-وجودسلسله مراتب اقتدار، 2- انتصاب برحسب شایستگی وتخصص، 3- ضوابط ومقررات مکتوب وازپیش تعیین‌شده؛4- غیرشخصی‌بودن (بی‌طرفانه،بدون دخالت احساسات شخصی)، 5-اجرایوظایفبه‌طورمستمر،ثابت ودائمی، 6- تقسیم کارگسترده، 7-جدایی اموال سازمان واموال شخصی، 8-جدایی محل سکونت ومحل کار، 9-انحصاری نبودن مقامات وپست‌های رسمی، 10- وجودیک نظام بایگانی منظم و 11- وجودیک نظام انضباط ونظارت یکنواخت.

نظریه بروکراسیِ وبر بر پایه ‌اندیشه‌های او درباره قدرت و اقتدار استوار است. وبر انواع اقتدار را بر اساس منابع و انواع مشروعیت، طبقه‌بندی می‌کند وبه سه‌گونه‌ ی اصلیِ اقتدار، معتقد است که عبارتند از:

اقتدارکاریزماتیک؛ افراد دستورهای مافوق رابه علت نفوذ شخصیت او که از قدرت، تهور و تجربیات‌اش مایه می‌گیرد، می‌پذیرند.

اقتدارسنتی؛ که ناشی از احترام به عادات، رسوم و سنت‌هاست.

اقتدارعقلانی قانونی؛ افراداطاعت می‌کنند زیرا معتقدند شخصی که دستور می‌دهد، برطبق قوانین و مقررات وضع شده به شیوه عقلانی عمل می‌کند وچون افراد مشروعیت قوانین را پذیرفته‌اند آن را اطاعت می‌کنند. از نظر وبر، برجسته‌ترین نمونه سلطه قانونی، بروکراسی بوده و مهم‌ترین اصل سازماندهی بروکراسی، عقلانیت درشیوه عمل است. با این حال نظریه بروکراسی یا دیوان‌سالاری وبر، مصون از انتقادها نبود. گروهی معتقدند وبر کارکردهای نامطلوب دیوان‌سالاری را نادیده گرفته بود. تشریفات زایدِ اداری و در نتیجه تأخیر در تصمیم‌گیری و اجرای تصمیمات، شخصیت‌زدایی، انعطاف‌ناپذیری و در نتیجه کاهش کارایی از جمله این مواردند.( گیدنز، 1378،ص320)

مبحث سوم: اصول کلی حاکم بر استخدام

از منظر علم حقوق و مدیریت، برای آنکه بتوان به یک سیستم استخدامی سالم و قابل قبول دست یافت، برخی اصول کلی لازم است که ذیلاً به برخی از آنها اشاره می‌کنیم.

گفتار اول: اصل لیاقت و شایستگی

اهمیت اصل لیاقت و شایستگی یا به تعبیری دیگر اصل شایسته‌سالاری تا حدی‌ست که حقوقدانان باقی اصول را به نوعی از تبعات و زیرمجموعه‌های این اصل بر می‌شمرند. تردیدی نیست که نظام اداری مطلوب و شایسته زمانی به واقعیت می‌پیوندد که افراد لایق و شایسته اداره امور را به عهده گیرند و برای تحقق این امر برخی شرایط ضروری است. از جمله اینکه:

– جذب افراد بایستی بر اساس معیارهایی نظیر تجربه، تخصص و دانش فنی، خلاقیت و خصوصیات اخلاقی آنها صورت گیرد. جذب افراد بر اساس ملاک‌های قومیتی، خویشاوندی، مذهبی و … خلاف اصل شایسته‌سالاری بوده و موجب ورود افراد نالایق به نظام اداری می‌شود.

– شرایط شغلی افراد در طول خدمت، بایستی بر اساس توانایی‌، کارآمدی و شایستگی‌های آنها ارتقا یافته و افراد لایق مورد تشویق قرار گیرند.

– سازمان‌های اداری بایستی با اتخاذ روش‌های مناسب و تأمین شرایط شغلی مطلوب، مستخدمین لایق و شایسته را در درون نظام اداری حفظ نمایند.

هدف از نظام شایسته سالاری که تاکید بیشتری بر استعداد می کنند این است که همه و به ویژه افراد مستعد بتوانند به توانمندی های طبیعی خود تا حداکثر ممکن جامه عمل بپوشانند. اما آن دسته از نظام های شایسته سالاری که عمدتا بر سخت کوشی تاکید می ورزند تنها تلاش و کوشش را از نظر اخلاقی در خور ستایش می دانند و معتقدند که پاداش دهی به استعداد به مثابه ایجاد یک «بخت آزمایی طبیعی» است. وجه تمایز شایسته سالاری با نظام سلسله مراتبی در آن است که شایسته سالاری، تحرک اجتماعی و الگوی انعطاف پذیری از نابرابری ها را تجویز می کند، در حالی که نظام سلسله مراتبی موجد رتبه بندی ثابت و ساختاری در خصوص توزیع موقعیت های اجتماعی و ثروت می باشد.(قهوه‌چیان، 1390، ص 45)

موافقین و مخالفین شایسته سالاری

هواداران نظام شایستگی ضمن اشاره به محاسن اقتصادی و اخلاقی آن دلایلی در دفاع از آن ارائه می نمایند از جمله اینکه:

• شایسته سالاری با برانگیختن مردم به جامه عمل پوشاندن به استعداد های خود و پاداش دادن به سخت کوشان انگیزه ها را تضمین می کند.
• شایسته سالاری هدایت جامعه را توسط افراد خردمند و مستعدی تضمین می نماید که توانایی بیشتری در ارزیابی منافع دیگران دارند.
• از آنجا که توزیع بر مبنای شایستگی به هر شخص آنچه را که بدان «استحقاق» دارد اعطا می کند و اصل برابری در فرصت ها را نیز ارج می نهد، شایسته سالاری عادلانه است.

مخالفین نظام شایستگی نیز انتقاداتی را به این اصل وارد می نمایند:

• شایسته سالاری یا ترغیب رقابت جویی و تلاش فردی، اجتماع و انسجام اجتماعی را با تهدید مواجه خواهد ساخت.
• شایسته سالاری غیر عادلانه است زیرا نابرابری ها را انعکاس استعدادهای شخصی نابرابر می داند، در حالی که در واقع استعدادهای نابرابر، انعکاس رفتار نابرابر اجتماعی می باشد.
• شایسته سالاری تناقض آمیز است. از یک سو نابرابری اجتماعی را توجیه می سازد و از سوی دیگرتنها از خلال توزیع مجدد ثروت جهت ایجاد عرصه فعالیت همسطح قابل حصول است.

چرایی شایسته سالاری

درنظام شایسته سالار به دنبال پاسخگویی به کدامین سوالات هستیم و اصولا چه نیازی به پیروی از این سیستم است:

سوال این است که آیا مقررات و قوانین موجود جوابگوی نیازها و خواست های یک نظام کارآمد، پویا و شایسته سالار می باشد؟آیا ساختار موجود می تواند اهداف و خط و مشی مبتنی بر یک نظام اداری صحیح و قانونمند را برآورده کند؟آیا به نقش و تاثیر انگیزه و روحیه در میان کارکنان توجه کافی مبذول می شود؟ آیا پرداخت حقوق و مزایا متناسب با لیاقت و کاردانی و صلاحیت افراد پرداخته می شود؟

در حقیقت نظام شایسته سالاری هویت خود را در تماس و پاسخگویی به این سوالات تعریف می‌کندو نظام هدفمند شایسته سالاری بر آن است که به این سوالات جوری واکنش نشان دهد که رویکرد غایت مدار و شایسته سالار نظام حقوق اداری را ارتقا بخشد.

گفتار دوم: اصل تساوی در ورود به خدمت دولتی (اصل برابری فرصت شغلی)

اصل 28 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آزادی افراد در ورود به مشاغل را پذیرفته و دولت را موظف می‌نماید شرایط مساوی برای احراز مشاغل توسط افراد جامعه ایجاد نماید. علاوه بر این، ماده 21 اعلامیه جهانی حقوق بشر نیز مقرر می‌کند: «هر کس حق دارد با تساوی شرایط به مشاغل عمومی کشور خود نائل آید».

الزامی که از مقررات مذکور استنتاج می‌گردد، با عنوان اصل تساوی افراد در ورود به خدمت دولتی در حقوق اداری غالب کشورها پذیرفته شده است. بنابراین افراد جامعه باید از شرایط مساوی برای احراز مشاغل دولتی برخوردار باشند. از این رو تبعیض‌های جنسیتی، قومی، نژادی، مذهبی، سیاسی و … که ناقض این اصل هستند، بایستی از نظام استخدامی کشورها برچیده شوند. برای مثال ممنوعیت تصدی امر قضا توسط زنان در حقوق کشور ما، مغایر اصل برابری فرصت شغلی بوده و اصلاح آن لازم به نظر می‌رسد.

اما سؤالی که گاه مطرح می‌شود این است که آیا شناسایی شرط سن و تابعیت برای ورود به خدمت عمومی نقض اصل برابری فرصت شغلی است؟

در پاسخ به این سؤال باید اذعان داشت، چون شرط سن و تابعیت در رابطه با کلیه افراد اجتماع اعمال می‌شود، لذا نمی‌توان شناسایی این شرایط را مغایر اصل تساوی افراد در ورود به خدمت عمومی تلقی نمود. به بیان دیگر، تبعیض در ورود به خدمت عمومی زمانی تحقق می‌یابد که شرایط استخدام فقط ناظر به برخی از افراد جامعه باشد.

علاوه بر این، شرایط مذکور مبنای عقلانی و منطقی نیز دارد. برای مثال اگر قانونگذار یکی از شرایط استخدام را دارا بودن حداقل 20 و حداکثر 40 سال می‌داند، به این دلیل است که اولاً فرد آمادگی لازم برای تصدی خدمت دولتی را داشته باشد و ثانیاً قبل از رسیدن به سن بازنشستگی کارآمدی خود را به دلیل کهولت سن از دست ندهد.

گفتار سوم: اصل تأمین رفاه کارکنان دولت

از دیگر اصولی که برای داشتن یک نظام اداری شایسته لازم است، اصل تأمین رفاه کارکنان خدمات عمومی و پلیس اداری است. ضرورت این اصل ناشی از آن است که عدم تأمین رفاه و نیازمندی مستخدمان سازمان‌های اداری، ناخواسته زمینه‌های فساد اداری و ناکارآمدی نظام اداری را فراهم می‌آورد.

اهمیت این اصل به قدری است که قواعد و مقررات ملی و همچنین موازین بین‌المللی بر آن تأکید نموده‌اند. ضمن اینکه باید توجه داشت، حمایت‌های تأمین اجتماعی که به منظور مقابله با مخاطرات اجتماعی، اقتصادی و شغلی برای افراد پیش‌بینی می‌شود، برای نیل به این اصل کافی نبوده و ضروری است ابزارهای تأمین رفاه اجتماعی برای کارکنان خدمات عمومی نیز مطمح‌نظر قانونگذار قرار گیرد.

گفتار چهارم: اصل حق دفاع از حقوق استخدامی

اشتغال و برخوداری از حقوق و مزایای رفاهی، اگرچه شروط لازم برای تحقق نظام اداری مطلوب به شمار می‌روند، ولی به هیچ وجه شرط کافی برای حصول به این هدف نخواهند بود؛ در واقع کارکنان باید ابزارهای قانونی لازم را جهت دفاع از حقوق استخدامی خود داشته باشند.

در موازین بین‌المللی، حق تشکیل اتحادیه و سندیکاها، حق اعتصاب و حق دادخواهی اداری از جمله ابزارهایی است که می‌تواند به کارکنان کمک نماید تا از حقوق استخدامی خود دفاع نمایند. البته این اجماع نیز وجود دارد که می‌توان استفاده از این شیوه‌ها را از طریق قانون و به منظور حفظ مصالح عمومی، نظم اجتماعی و یا حقوق و آزادی‌های فردی محدود نمود.

به هرحال، نگرش اجمالی به نظام حقوق اداری ایران مبین آن است که اگرچه حق دسترسی به محاکم اداری از طریق مراجعه دیوان عدالت اداری تأمین شده است، لیکن حق تشکیل سندیکا و حق اعتصاب هنوز برای کارکنان خدمات عمومی شناسایی نشده است.

گفتار پنجم: اصل عدم تبعیض در پرداخت حقوق

در نظام اداری مطلوب، باید به کارکنانی که دارای وضعیت و شرایط استخدامی مشابه بوده و کار مساوی انجام می‌دهند، حقوق و دستمزد مساوی پرداخت گردد. بنابراین منظور از اصل عدم تبعیض در پرداخت حقوق این است که افراد باید برا ی کار با ارزش مساوی از حقوق برابر برخوردار بوده و هیچ نوع تمایزی بین آنها وجود نداشته باشد.تلاش قانونگذار ما برای هماهنگ‌سازی حقوق و مزایا به سال 1370 بازمی‌گردد که قانون نظام هماهنگ پرداخت حقوق تصویب شد. این قانون اگرچه با هدف اجرای اصل حقوق مساوی برای کار مساوی وضع شد، اما اقداماتی که تاکنون صورت گرفته، در عمل به نتیجه مطلوب منجر نشده است.

متن بالا تکه ای از این پایان نامه بود برای دانلود متن کامل با فرمت ورد می توانید روی این لینک کلیک کنید